Quando un ordine di demolizione rimane ineseguito per molti anni, le conseguenze non sono sempre quelle che si potrebbero immaginare. La perdita della proprietà del bene abusivo può infatti seguire regole diverse rispetto all’applicazione della sanzione pecuniaria prevista per l’inottemperanza.

Questa distinzione assume particolare rilievo nei procedimenti più datati, nei quali l’abuso e il mancato ripristino dei luoghi si sono consolidati molto prima delle modifiche introdotte nel 2014 al d.P.R. n. 380/2001. Sono questi i casi in cui bisogna distinguere gli effetti derivanti dall’acquisizione del bene al patrimonio comunale da quelli connessi all’irrogazione della sanzione economica.

Su questo tema è intervenuto il TAR Lazio, con la sentenza del 23 aprile 2026, n. 7350, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del provvedimento di un’Amministrazione comunale che aveva disposto sia l’acquisizione di un immobile abusivo al patrimonio comunale sia l’applicazione della sanzione di 20.000 euro prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del Testo Unico Edilizia. La pronuncia consente di chiarire sia i presupposti dell’effetto acquisitivo sia i limiti temporali entro i quali può operare la successiva sanzione pecuniaria.

Inottemperanza all’ordine di demolizione: la distinzione tra acquisizione e sanzione pecuniaria

La controversia riguarda un terreno agricolo sul quale era stata rilasciata una concessione edilizia per il ripristino del piano di campagna e la realizzazione di un vano agricolo interrato destinato a deposito di attrezzi.

Nel corso dei successivi accertamenti, il Comune ha rilevato la realizzazione di un organismo edilizio diverso da quello assentito, qualificando l’intervento come eseguito intotale difformità dalla concessione edilizia. Da tali verifiche sono scaturite le ordinanze di demolizione che, secondo quanto sostenuto dalle proprietarie, sarebbero state eseguite almeno in parte attraverso alcune attività di smantellamento successivamente interrotte.

A distanza di molti anni l’amministrazione comunale ha però accertato la permanenza delle opere abusive e l’inottemperanza agli ordini demolitori, disponendo sia l’acquisizione delle opere e dell’area di pertinenza al patrimonio comunale sia l’applicazione della sanzione pecuniaria di 20.000 euro prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001.

Le proprietarie hanno quindi impugnato il provvedimento sostenendo l’illegittimità dell’acquisizione e l’impossibilità di applicare la sanzione economica in relazione a ordinanze di demolizione risalenti agli anni 2001 e 2003.

Cosa prevede l’art. 31 del Testo Unico Edilizia in caso di inottemperanza

La disciplina applicata dal TAR trova il proprio fondamento nell’art. 31 del Testo Unico Edilizia, che al comma 3 regola le conseguenze derivanti dalla mancata esecuzione dell’ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

La norma stabilisce che, decorso inutilmente il termine assegnato per il ripristino dello stato dei luoghi, il bene abusivo e l’area di sedime siano acquisiti di diritto al patrimonio comunale, unitamente all’area necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche vigenti, alla realizzazione di opere analoghe.

La stessa disposizione prevede tuttavia un limite quantitativo, stabilendo che l’area acquisita non possa essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

A questa previsione si è aggiunta la disciplina contenuta nel comma 4-bis, introdotto dall’art. 17 del D.L. n. 133/2014, convertito dalla Legge n. 164/2014, che ha previsto una ulteriore sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti del responsabile dell’abuso che non ottempera all’ordine di demolizione.

Proprio la diversa collocazione temporale delle due misure rappresenta uno degli aspetti centrali affrontati dalla sentenza.

Perché l’acquisizione ha riguardato l’intera area

Nel caso in esame, le ricorrenti hanno innanzitutto contestato l’estensione dell’area acquisita dal Comune, sostenendo che l’amministrazione non avesse adeguatamente illustrato il percorso logico che l’aveva condotta ad acquisire l’intera particella catastale, pari a 1.242 mq.

Tesi che invece il TAR non ha condiviso, evidenziando che dalla lettura del provvedimento emergeva che il Comune avesse fatto applicazione del criterio del cosiddetto lotto minimoprevisto per l’edificazione in zona agricola.

Poiché la superficie minima richiesta dalla disciplina urbanistica applicabile era pari a 30.000 mq, largamente superiore all’estensione dell’intera particella di proprietà, l’amministrazione non poteva che acquisire l’intero lotto disponibile di 1.242 mq, risultando quest’ultimo ampiamente inferiore alla superficie minima richiesta dalla disciplina urbanistica di riferimento.

La motivazione dell’atto è stata quindi ritenuta coerente con i parametri urbanistici applicabili.

Il peso della qualificazione dell’abuso come totale difformità

Stessa sorte in relazione alla qualificazione dell’intervento abusivo: mentre le proprietarie hanno sostenuto che le opere non avrebbero dovuto essere considerate totalmente difformi dal titolo edilizio, evidenziando come una parte dell’intervento fosse comunque riconducibile alla concessione originariamente rilasciata, i giudici hanno osservato che l’ordinanza di demolizione del 2003 aveva qualificato espressamente l’intervento come realizzato in totale difformità dalla concessione edilizia, essendo stato accertato un organismo edilizio diverso per caratteristiche plano-volumetriche rispetto a quello assentito.

Tale qualificazione si era ormai consolidata, poiché il relativo giudizio era stato dichiarato perento. Ne derivava l’impossibilità di contestare nuovamente, nella fase acquisitiva, la natura delle opere realizzate.

Dalla qualificazione dell’intervento come totalmente abusivo discende anche la legittimità della verifica del limite previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.

La superficie abusivamente realizzata doveva essere individuata nell’intero manufatto e non soltanto nelle opere eccedenti il titolo edilizio. La stessa perizia prodotta dalle ricorrenti individuava infatti una superficie complessiva pari a 146,09 mq.

Applicando il limite massimo previsto dalla norma, l’area acquisibile avrebbe potuto raggiungere 1.460,9 mq. Poiché il Comune aveva disposto l’acquisizione di una particella avente estensione pari a 1.242 mq, il limite del decuplo risultava pienamente rispettato.

La demolizione incompleta produce gli stessi effetti dell’inottemperanza

In riferimento alla parziale demolizione, le ricorrenti avevano sostenuto di avere avviato le operazioni di smantellamento e di non avere potuto completare il ripristino per ragioni connesse alla presenza di alcune alberature situate nelle immediate vicinanze del manufatto.

Il Collegio, sul punto, ha richiamato il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui l’ordine di demolizione può considerarsi eseguito soltanto quando il ripristino dello stato dei luoghi sia integrale.

La rimozione di una parte delle opere abusive non è quindi sufficiente a evitare gli effetti previsti dall’art. 31 del Testo Unico Edilizia, poiché sotto il profilo sostanziale la demolizione incompleta viene equiparata all’inadempimento.

Non solo: inutile sostenere che il provvedimento sarebbe stato illegittimo per il mancato preventivo accatastamento del manufatto abusivo.

Secondo il TAR, l’accatastamento costituisce un adempimento necessario ai fini della successiva trascrizione nei registri immobiliari prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ma non rappresenta una condizione di validità del provvedimento con cui viene accertata l’inottemperanza e disposto il trasferimento del bene al patrimonio comunale.

Sanzione da 20.000 euro: quando non può essere applicata

Se sul versante dell’acquisizione del bene il TAR ha confermato la correttezza dell’operato comunale, diversa è stata la conclusione raggiunta con riferimento alla sanzione pecuniaria.

I giudici hanno ritenuto decisivo il principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023, che ha chiarito come l’illecito derivante dall’inottemperanza all’ordine di demolizione si consumi allo scadere del termine di novanta giorni assegnato al destinatario del provvedimento repressivo.

Nel caso esaminato dal TAR, tale termine era maturato rispettivamente nel 2001 e nel 2003, cioè molti anni prima dell’introduzione del comma 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 ad opera della Legge n. 164/2014.

Quando l’illecito si era perfezionato, dunque, l’ordinamento prevedeva esclusivamente la conseguenza della perdita della proprietà del bene e non anche l’ulteriore sanzione pecuniaria. Lo stesso principio impediva inoltre l’applicazione della disciplina sanzionatoria regionale richiamata dal Comune, contenuta nell’art. 15, comma 3, della l.r. Lazio n. 15/2008, anch’essa entrata in vigore successivamente al perfezionamento dell’illecito.

Applicare oggi quelle sanzioni significherebbe attribuire efficacia retroattiva a disposizioni sopravvenute, in contrasto con le regole che governano la materia sanzionatoria e con le esigenze di certezza dei rapporti giuridici richiamate dalla stessa Adunanza Plenaria.

Per questa ragione il TAR ha ritenuto illegittima l’irrogazione della sanzione di 20.000 euro disposta dal Comune.

La decisione del TAR: la distinzione tra effetto acquisitivo e sanzione pecuniaria

Il TAR ha quindi respinto il ricorso nella parte diretta contro il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, accogliendolo invece limitatamente all’irrogazione della sanzione pecuniaria e annullando il provvedimento in tale parte.

L’effetto acquisitivo previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 può trovare applicazione anche a distanza di molti anni dall’adozione dell’ordine di demolizione, purché l’abuso non sia stato integralmente rimosso, mentre la sanzione pecuniaria introdotta con il comma 4-bis nel 2014 si applica ai casi in cui l’inottemperanza si sia perfezionata dopo l’entrata in vigore della relativa disciplina.

Nei procedimenti relativi a ordinanze demolitorie divenute inottemperate prima dell’entrata in vigore della Legge n. 164/2014, dunque, l’amministrazione conserva il potere di acquisire il bene al proprio patrimonio, ma non può estendere a quelle situazioni la successiva disciplina sanzionatoria introdotta dal legislatore. È proprio questa la distinzione che il TAR ha valorizzato nel caso esaminato, confermando la legittimità dell’acquisizione e annullando invece la sanzione pecuniaria.

“Il motivo della decisione”, dichiara Boccardo (arbitro del lavoratore), “è la mancata affissione del codice disciplinare nella sede dell’Agenzia dove il lavoratore svolge la sua attività. Il nuovo codice disciplinare, così come modificato dall’azienda, collegava la sanzione alla scarsa produttività. Tale previsione non era contenuta nel codice disciplinare esibito dal lavoratore, tantomeno nella contrattazione collettiva nazionale, in violazione del principio secondo il quale in presenza di contratti collettivi applicabili, il codice disciplinare deve essere conforme a quanto in essi stabilito (art.7 Legge 300/1970)”. Dalla discussione, al di là degli aspetti tecnici e giuridici sui quali è stata definita la controversia, è emersa la pesante situazione lavorativa che da anni interessa gli ispettori produttori nei rapporti con la compagnia Generali.

Per Miggiano, “in questa azienda esiste un pesante clima di pressioni, in cui la storia del lavoratore, quello che ha dimostrato nel tempo, il senso di abnegazione e di appartenenza all’azienda non contano assolutamente nulla. Non esiste alcuna normativa/accordo aziendale derivante da una contrattazione sindacale che stabilisca l’obbligo di rendimento con il relativo computo o che regolamenti la produttività, stabilendo l’applicazione di sanzioni disciplinari nel caso di mancato raggiungimento della stessa. Eppure continuano ad arrivare contestazioni disciplinari per scarso rendimento dei lavoratori, che reiterate nel tempo portano al licenziamento o alle dimissioni volontarie per insostenibilità della situazione lavorativa. I programmi di produzione vengono stabiliti unilateralmente dall’azienda. Il Sindacato si trova, di fatto, nell’impossibilità di trattare una parte determinante dello stipendio, come i programmi di produzione comprendenti rappel e provvigioni. In questa situazione l’asticella della produzione viene aumentata continuamente a discrezione dell’azienda e la valutazione avviene mese per mese, con un persecutorio sistema di monitoraggio sulla produzione che fa sentire ai lavoratori il fiato sul collo, generando ansia e stress negli stessi. È evidente che non sono queste le condizioni ottimali per lavorare serenamente e per produrre. Per non dire della mancanza di eticità dei comportamenti che un sistema di pressioni così spinto potrebbe incentivare a danno della collettività.

L’obbligo dell’imposta. Cominciando dal secondo aspetto, va ricordato che, ai sensi del comma 7 dell’art. 21 del dpr n. 633/72, «se viene emessa fattura per operazioni inesistenti, ovvero se nella fattura i corrispettivi delle operazioni o le imposte relativi sono indicati in misura superiore a quella reale, l’imposta è dovuta per l’intero ammontare indicato o corrispondente alle indicazioni della fattura». Questo obbligo d’imposta, ricollegato alla cartolarità del documento e non all’esistenza di una cessione di beni o di una prestazione di servizi imponibile, intende preservare l’erario dal danno che potrebbe subire in dipendenza dell’eventuale esercizio della detrazione da parte del destinatario, come chiarito più volte dalla giurisprudenza della corte di giustizia Ue. Laddove però le due posizioni di debitore e creditore dell’imposta coincidano con il medesimo soggetto passivo, vale a dire in tutte le ipotesi in cui l’imposta sull’operazione (o presunta operazione) è assolta con il meccanismo dell’inversione contabile, attraverso l’emissione dell’autofattura, oppure con l’integrazione della fattura del fornitore, con applicazione del tributo da parte del destinatario, il rischio presidiato dalla norma non può verificarsi. Nondimeno, anche in simili ipotesi la prassi accertativa corrente prevede comunque il recupero dell’imposta auto-applicata, che ovviamente non viene riconosciuta in detrazione, con conseguente trasformazione dell’obbligo d’imposta in una sanzione impropria.

La novità in arrivo. L’art. 31 dello schema di dlgs prevede di riformulare il comma 7 dell’art. 21, costituendo debitore dell’imposta sulle operazioni inesistenti, oppure indebitamente applicata in misura superiore a quella reale, soltanto «il cedente o il prestatore» che emette la fattura. Il senso della modifica, esplicitato nella relazione illustrativa, è di «rendere chiaro che la relativa prescrizione non riguarda le ipotesi di operazioni soggette a reverse charge». A questa modifica si ricollega la nuova disposizione del comma 9-bis3 che lo stesso decreto, molto opportunamente, prevede di inserire nell’art. 6 del dlgs n. 471/97, secondo la quale se il cessionario o il committente applica l’inversione contabile per operazioni esenti, non imponibili o comunque non soggette ad imposta, in sede di accertamento gli effetti saranno completamente neutralizzati, dovendosi eliminare dalla liquidazione sia la detrazione (se esercitata) sia il debito. Pertanto l’imposta indebitamente assolta non si rende dovuta e non saranno neppure applicate sanzioni. L’applicabilità di questa disposizione anche nel caso di operazioni inesistenti, poi, è espressamente statuita dal medesimo comma in esame, che tuttavia prevede, in tale ipotesi, l’applicazione della sanzione amministrativa compresa fra il 5 e il 10% dell’imponibile, con un minimo di 1.000 euro, a carico del cessionario o committente. Anche la previsione di una specifica sanzione per la fattispecie in esame appare opportuna, in quanto rimedia ad un vuoto normativo. L’autofatturazione di operazioni inesistenti, infatti, non appare riconducibile all’illecito penale previsto e punito dall’art. 8 del dlgs n. 74/2000, perché il reato di falsa fatturazione è ricollegato all’emissione o al rilascio della fattura al fine di consentire a terzi l’evasione delle imposte sui redditi o dell’Iva.

Tra le singole sanzioni disposte dall’Istituto spicca quella nei confronti di Assicuratrice Milanese (174.500 Euro). UnipolSai ha invece raccolto il maggior numero di ordinanze (30, per un totale complessivo di quasi 80.000 Euro)

“Registrazione di sinistri riaperti r.c. auto oltre il termine di 60 giorni dalla data di riapertura; mancata adozione di procedure e sistemi amministrativi e informatici tali da consentire il raccordo tra le totalizzazioni dei registri assicurativi del ramo r.c. auto e responsabilità civile generale e gli importi indicati in bilancio e nella modulistica di vigilanza; annotazione di sinistri denunciati r.c. auto senza ordine cronologico di pervenimento; compilazione del campo “targa danneggiato” dei sinistri denunciati r.c. auto, nei casi in cui il danno non riguarda un veicolo, anche mediante l’utilizzo del codice fiscale o della partita IVA del danneggiato invece del nome e del cognome o ragione sociale; omessa compilazione del campo “beneficiario” per sinistri pagati r.c. auto; omessa registrazione dei pagamenti per spese dirette dei sinistri pagati r.c. auto; annotazione di sinistri chiusi senza seguito r.c. auto non in ordine cronologico di eliminazione delle partite di danno; mancata indicazione della riserva caduta di sinistri chiusi senza seguito r.c. auto in gestione No Card; annotazione di sinistri riservati r.c. auto senza ordine cronologico di accadimento, mentre, a parità di data, i sinistri non sono risultati registrati per numero progressivo; annotazione di sinistri riaperti r.c. auto senza ordine cronologico di riapertura delle partite di danno; registrazione di sinistri denunciati nel ramo responsabilità civile generale senza ordine cronologico di pervenimento; mancata compilazione del campo “beneficiario” per sinistri pagati nel ramo responsabilità civile generale; omessa registrazione dei pagamenti per spese dirette dei sinistri pagati per il ramo responsabilità civile generale; annotazione di sinistri chiusi senza seguito del ramo responsabilità civile generale senza ordine cronologico di eliminazione delle partite di danno; omessa registrazione in modo sequenziale di sinistri riservati nel ramo responsabilità civile generale del 2011 con riferimento alla data di accadimento, mentre, a parità di data, i sinistri non sono risultati registrati per numero progressivo; nel processo di riservazione del ramo r.c. auto (bilancio esercizio 2011): eliminazione per senza seguito o chiusura con pagamento a titolo definitivo di sinistri in assenza dei necessari presupposti; mancata iscrizione a riserva di sinistri No Card e di sinistri Card Gestionari presenti sul registro dei sinistri riservati ad un importo nullo; mancata appostazione di una riserva congrua rispetto alle obbligazioni in essere desumibili dalle evidenze documentali presenti nel fascicolo di sinistro; mancato accantonamento della componente di riserva per spese di liquidazione (per periti ed altri fiduciari); mancata adozione di procedure gestionali ed istruzioni formalizzate relative all’area sinistri da indirizzare agli uffici liquidativi preposti alla valutazione analitica della riserva sinistri al fine di garantire il rispetto del principio di prudenza e dell’obiettività degli elementi valutativi desunti dall’esame della documentazione relativa ad ogni singola pratica di sinistro; con riguardo al processo di riservazione del ramo responsabilità civile generale per il bilancio dell’esercizio 2011, le evidenze documentali e i chiarimenti forniti non hanno permesso di risalire alle modalità di quantificazione della riserva sinistri a costo ultimo; mancato assolvimento, da parte dell’organo amministrativo, quale responsabile ultimo del sistema dei controlli interni, dell’adeguata valutazione e gestione del rischio di riservazione dei sinistri; carenze, da parte della funzione di revisione interna, nell’attività di individuazione, misurazione e valutazione dei rischi non risultando effettuati controlli generali sul ciclo sinistri, né in particolare in materia di verifica dell’affidabilità dei dati e di corretta tenuta dei registri assicurativi”.

E’ questa la consistente lista di violazioni contestate ad Assicuratrice Milanese – a seguito di accertamenti ispettivi – che ha portato alla sanzione di 174.500 Euro, la più elevata tra quelle contenute nel Bollettino IVASS del mese di luglio, pubblicato lo scorso 31 agosto.

Il conto per le compagnie, relativo alle 116 sanzioni amministrative disposte dall’IVASS con le ordinanze del mese di luglio, ammonta ad oltre 588.000 Euro. Assicuratrice Milanese è inoltre risultata al vertice della graduatoria riguardante l’importo sanzionatorio complessivo. A seguire, le due imprese che hanno raccolto il maggior numero di ordinanze: UnipolSai (30, per un totale complessivo di poco inferiore agli 80.000 Euro) e Generali Italia (29, per oltre 77.500 Euro complessivi). Nel dettaglio, relativo alle prime 10 imprese sanzionate:

L’IMPATTO SULLA BANCA – Secondo gli analisti di Citigroup, un accordo da 10 miliardi di dollari peserebbe per circa il 5% sul patrimonio tangibile della banca, che vedrebbe anche una riduzione del common equity tier 1 capital ratio a circa il 9,5%, con un impatto negativo di circa il 10% sul reported tier 1 capital ratio del primo trimestre 2014. Citigroup calcola un impatto di 5 euro per azione sul fair value del titolo.]]> https://www.notiziariofinanziario.com/bnp-paribas-maxi-sanzione-in-arrivo-dagli-usa/feed/ 0 https://www.notiziariofinanziario.com/ritardi-nelle-comunicazioni-al-pubblico-bpm-sanzione-15mila-euro/ https://www.notiziariofinanziario.com/ritardi-nelle-comunicazioni-al-pubblico-bpm-sanzione-15mila-euro/#respond Fri, 10 Jan 2014 15:59:44 +0000 http://www.notiziariofinanziario.com/?p=7409 SANZIONE DA 15MILA EURO – La Consob ha disposto una sanzione amministrativa pecuniaria di 15.000 euro nei confronti della Banca Popolare di Milano, responsabile di aver ritardato nel comunicare al pubblico il venir meno dell’intenzione di richiamare anticipatamente i titoli “BPM Capital Trust I 8.393% Non cumulative Perpetual Trust Preferred Securities“.

LA VICENDA – La vicenda ha preso le mosse a giugno del 2011, quando Bpm ha diffuso un comunicato stampa in cui, dopo aver annunciato che non avrebbe esercitato l’opzione di rimborso anticipato dei titoli sopra citati alla data del 2 luglio 2011, ha fatto sapere che, previo ottenimento delle autorizzazioni da parte della Banca d’Italia, avrebbe “dato corso al richiamo dei titoli alla prima data utile successiva al regolamento dell’aumento di capitale”, che sarebbe stato sottoposto all’approvazione dell’assemblea il 24/25 giugno 2011. Successivamente, su richiesta dellaConsob, Bpm ha diffuso un altro comunicato, datato 8 maggio 2012, in cui spiegava di aver deciso di non procedere più al richiamo dei titioli a causa del “radicale peggioramento del quadro macroeconomico e della necessità di preservare gli indicatori patrimoniali della banca ai cui fini i titoli stessi risultavano computabili”. In data 7 agosto 2012 Bpm ha poi spiegato alla Consob di non aver avuto i tempi tecnici per aggiornare il pubblico su questo aspetto prima dell’8 maggio, considerati la data di conclusione dell’aumento di capitale (16 dicembre 2011) e il termine minimo per il richiamo (30 giorni).

LE VIOLAZIONI – Condotte le opportune verifiche, la Consob ha contestato alla banca la violazione dell’art. 114, comma 1, del Tuf, secondo cui “Fermi gli obblighi di pubblicità previsti da specifiche disposizioni di legge, gli emittenti quotati e i soggetti che li controllano comunicano al pubblico, senza indugio, le informazioni privilegiate che riguardano direttamente detti emittenti e le società controllate”. Nonostante le argomentazioni difensive presentate da Bpm, la Commissione ha ritenuto accertata la violazione e ha disposto con delibera 18711 la sanzione da pagare entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento.